2025年11月4日，歐盟委員會發布2025年擴大報告（enlargement package），明確指出，擴大不再是“可有可無的選項”，而是一項攸關歐洲未來地緣安全與政治力量的“戰略投資”。歐盟出台這個文件的根本目的，在於通過吸納東歐與巴爾幹國家，鞏固歐盟的安全邊界與制度影響力。
報告預計到2030年前，阿爾巴尼亞、黑山、摩爾多瓦與烏克蘭有望率先加入歐盟，而塞爾維亞、北馬其頓、波黑、科索沃、格魯吉亞和土耳其則被列為“需持續評估”的對象。
此次擴張以俄烏衝突及歐洲安全結構劇變為主要背景，歐盟提出“漸進式一體化”、安全與防務合作機制，以及內部改革與外部擴張並行的制度路徑。
這場看似技術性的“制度擴張”，背後折射出歐盟在俄烏衝突安全外溢壓力下的焦慮與戰略再定位，歐洲的地緣版圖正以制度化的方式被重新定義。
當地時間2025年11月4日，比利時布魯塞爾，歐盟外交與安全政策高級代表卡拉斯（左）和歐盟擴大事務專員科斯（右）在新聞發布會上介紹2025年歐盟擴員方案。（視覺中國/圖）
從制度吸納到地緣使命
2025年的擴大報告是歐盟對外發出的強烈政治信號。歐盟委員會明確指出，擴大並非“可有可無”，而是確保歐洲在全球舞台上維持政治影響力的關鍵前提。換言之，歐盟的對外邊界已不再僅是地理線條，而是一道制度與安全的防線。
歐盟委員會擴大事務專員瑪爾塔·科斯在發布會上直言：“只有完成歐洲的統一，我們才能確保大陸的和平、自由與繁榮。”她特彆強調，黑山、阿爾巴尼亞、摩爾多瓦和烏克蘭在改革中取得的重大進展，已證明改革與入盟是可兼容的進程。這一表態背後，是歐盟在俄烏衝突後重新強化的地緣政治自覺，將擴大視為戰略競爭的工具，而非僅僅是技術性的市場擴張。
歐盟將東擴定位為“地緣政治投資”，意味着歐盟希望通過制度吸納與政策協作，形成對外更具一致性、更有執行力的“制度共同體”。報告明確指出，歐盟的內部改革與外部擴張必須同步進行，以確保未來的治理機制能夠承受更多成員帶來的結構性壓力。這既是地緣政治的回歸，也是一場制度秩序的重塑。
與以往的入盟流程不同，報告提出“漸進式一體化”（gradual integration）的新思路。這一機制允許候選國在尚未正式加入之前，提前參與歐盟單一市場、數字監管、能源政策及防務合作等關鍵領域工作。歐盟強調，這種“提前嵌入”不僅能加快候選國改革步伐，也有助於歐盟在地緣政治層面提前鎖定戰略夥伴。
報告指出，歐盟將在未來數周內發布內部政策審查與改革通報，為即將到來的擴張奠定製度基礎。文件特彆強調，未來的《加入條約》將包含更強的“保障機制”，確保候選國在法治、民主與市場標準上的執行力。這既是防禦性條款，也是對新成員的政治約束。
值得注意的是，部分歐盟成員國提出在新成員加入初期不授予完整投票權，以避免制度阻塞。
對此，科斯專員回應：“委員會不會接受成員分級的做法。歐盟建立在平等原則之上，任何形式的等級劃分都將削弱聯盟的合法性。”然而，她同時承認，未來條約可能會加入“臨時監督與暫停條款”，以平衡效率與穩定。歐盟的制度設計邏輯，正在從“入盟後調整”轉變為“入盟前對齊”，即在候選階段就將潛在成員納入規則框架中，逐步實現經濟與安全層面的嵌入。
候選國的分化
歐盟委員會在《2025年擴大報告》中，對九個候選國與一個潛在候選國進行了全面評估。報告顯示，本輪擴張呈現出明顯的層次化格局：“綠燈”國家穩步推進，“黃燈”國家改革放緩，而“紅燈”國家則陷入倒退與停滯。
綠燈國家是穩步推進的“領跑者”。
在獲得歐盟委員會批准的候選國中，首先被提及的是黑山。作為目前進展最快的候選國，黑山的目標是在廣泛政治共識的支持下，於2026年底前完成入盟談判。黑山的穩步推進，象徵著它已成為西巴爾幹地區中最接近歐盟“制度核心”的國家。
緊隨其後的阿爾巴尼亞同樣被評為“重大進展”的典型。該國政府在司法改革、反腐行動以及打擊有組織犯罪等領域取得突破，已為開放最後一個談判集群做好準備。歐盟報告認為，若保持當前改革勢頭，阿爾巴尼亞有望在2027年前完成所有談判，為正式入盟鋪平道路。
同樣備受關注的烏克蘭，已完成入盟基本程序，並通過涉及法治、公共行政、民主制度運作及少數民族保護的系列行動計劃。歐盟委員會“給予積極評估”。烏克蘭政府已明確目標，在2028年底前完成入盟談判。
摩爾多瓦已基本完成入盟程序，摩爾多瓦的歐盟進程與烏克蘭緊密相關，但受制於匈牙利的反對，其談判啟動時間被間接延後。專家透露，摩爾多瓦在2025年11月已正式啟動入盟談判，並有望在2028年前結束主要談判。歐盟委員會明確支持摩爾多瓦親歐政府在9月選舉中獲得的授權，稱其“改革路徑艱難但可行”。
黃燈國家正經歷改革停滯與社會撕裂。
這一組國家的前景顯得更為複雜。塞爾維亞的入盟道路被歐盟形容為“充滿挑戰但尚未受損”。自2024年11月以來，塞爾維亞爆發大規模抗議活動，歐盟報告批評貝爾格萊德當局“過度使用武力”，並警告言論自由倒退。科斯專員指出：“社會分化、信任流失與改革放緩是最嚴重的隱患。”
北馬其頓的關鍵問題仍是憲法修正與少數民族政策的滯後。儘管與阿爾巴尼亞共同推進的談判框架在2024年9月暫告一段落，但北馬其頓仍未完成涉及保加利亞少數民族的憲法修改。
在波斯尼亞和黑塞哥維那，政治危機成為改革的最大障礙。塞族共和國當局與中央政府之間的緊張關係導致執政聯盟崩潰，改革議程受阻。歐盟指出，該國在數據保護與邊境管理簽署相關協議方面“幾乎停滯”。歐盟表示：“波黑必須首先通過符合歐盟標準的司法改革法，才能啟動正式談判。”
科索沃自2022年12月提交入盟申請以來，歐盟內部五個成員國，塞浦路斯、希臘、斯洛伐克、西班牙和羅馬尼亞並未承認其獨立地位。歐盟呼籲科索沃“在第二輪地方選舉後，確保北部地區的和平移交”，並以此作為解除懲罰性措施的前提。
紅燈國家成為倒退與停滯的“問題夥伴”。
格魯吉亞被歐盟直言為“在倒退道路上疾馳的國家”。歐盟批評該國政府“背離歐洲道路”，並呼籲其“傾聽民眾聲音，停止打壓記者與反對派領導人”。委員會表示，只有當格魯吉亞展現出“明確的政治逆轉意願”，對話才可能恢復。
土耳其的狀況則長期停滯。自2018年入盟談判被凍結以來，歐盟將其定位為“關鍵但不穩定的合作夥伴”。報告指出，土耳其的民主標準與司法獨立持續惡化，對反對派的法律打壓加劇了歐盟的擔憂。儘管雙方在移民、安全與貿易領域保持合作，但歐盟強調：“恢復塞浦路斯談判是合作的關鍵前提。”歐盟希望與土耳其建立“分階段、相稱、可逆”的合作機制，但明確拒絕“以安全換價值”的模式。
歐盟“身份”再定義
歐盟“新東擴”的真正動力，並非單純的市場整合，而是地緣政治與安全考量的複合結果。自俄烏衝突爆發以來，歐洲安全環境被徹底重塑。歐盟在報告中明確指出：擴大是“增強歐洲地緣政治實力”的手段之一，是防止大陸再次陷入分裂與衝突的必要步驟。
在這一邏輯下，歐盟提出了一系列以安全為核心的制度化安排，包括與烏克蘭簽署聯合安全承諾，與摩爾多瓦、北馬其頓和阿爾巴尼亞建立防務合作機制，並推動候選國在歐盟共同外交與安全政策（cfsp）框架下實現高度一致，以通過制度聯結構築更穩固的安全共同體。
歐盟將進一步東擴視為打造“安全共同體”的有效手段，而非單純的經濟擴張。這種制度化的安全吸納，既具有防禦性，也帶有遏制性意圖。通過將東歐國家制度化納入歐盟體系，歐盟試圖在政治上構築一道“制度防線”，形成對俄羅斯的穩定遏制格局。
歐盟“新東擴”不僅是吸納過程，更是一場制度再造。隨着潛在成員數量的增長，歐盟內部必須進行結構性改革，以防決策效率下降。報告明確指出，歐盟將在擴大前完成內部機制升級，包括決策投票機制調整、預算分配改革，以及強化委員會執行力。
同時，歐盟正利用“新東擴”推進其“規則外交”。通過單一市場標準、數字治理、綠色轉型等議題的外溢效應，歐盟試圖在全球加強“制度外部性”的影響力，塑造一個以歐洲規則為中心的地緣經濟圈。這種規則擴張正在成為歐盟最具競爭力的戰略工具。
歐盟的“新東擴”進程，是一場關於“身份”的再定義。對於中東歐國家而言，加入歐盟意味着政治歸屬、經濟模式與安全依附的全方位重構。它們不再僅是“外圍國家”，而成為歐洲整體戰略布局的一部分。
但這種制度整合也帶來新的矛盾，中東歐國家如何在主權自主與制度服從之間取得平衡？如何在歐盟框架下維持國家利益與區域認同？隨着歐盟成為更強的“制度共同體”，中東歐的地方自主性可能被進一步稀釋。
2024年5月1日，為慶祝2004年歐盟東擴20周年，柏林的勃蘭登堡門上亮起了歐盟國旗的顏色和“一起”字樣。（視覺中國/圖）
在更廣泛的層面上，歐盟正在以“擴張、吸納、整合”的方式重塑歐洲大陸的政治版圖，新的歐洲邊界正以制度之名被重新劃定。而這道邊界，不再是冷戰意義上的“東西分割線”，而是一條圍繞價值、規則與安全認同構建的“新防線”。
2025年擴大報告所揭示的，並不僅是一份政策藍圖，更是一場歐洲文明自我更新的政治宣言。歐盟正在以制度手段回應地緣安全挑戰，以規則擴張來鞏固戰略邊界。對歐盟而言，這是一次“內部再平衡、外部再布局”的歷史契機；對中東歐而言，這是一次“身份再造與命運再選”的關鍵時刻。
未來十年，歐洲大陸的地緣政治版圖，將在這場“制度擴張”與“地緣防線”交織的棋局中，迎來新的秩序重構。
• （李正東，寧波大學中東歐經貿合作研究院副研究員；王婉贏，寧波大學中東歐經貿合作研究院助理研究員；馬曉霖，寧波大學中東歐經貿合作研究院特聘研究員）
南方防務智庫特約研究員 李正東 王婉贏 馬曉霖
責編 姚憶江