作者：李曉巧
一
歷史上有個普遍說法是，清朝雍正年間實行的“火耗歸公”和養廉銀制度促進了當時的官員廉政。但實際效果到底怎樣呢？
先來看什麼叫作火耗？《清史稿》中有個官方解釋：“蓋因本色折銀，鎔銷不無折耗，而解送往返，在在需費，州縣徵收，不得不稍取盈以補折耗之數。”意思是，賦稅徵收銀兩，百姓繳納的很多散銀在鎔鑄成大錠銀兩時，會有損耗，而且地方政府解送稅賦銀兩到國庫去，中途也需要運輸押護的開銷，於是，不得不向百姓多徵收一些銀兩，這個“補折耗之數”就是常說的火耗。說白了，火耗就是一種地方政府在國家法定稅賦之外的額外加征。
康熙五十一年（1712年），最高統治者曾開明大度地宣布：“新增人丁永不加賦。”以當年的稅賦標準作為清朝永遠的稅賦額度，聖祖的金口玉言，後世皇帝不敢違背，但是隨着行政成本上升，用於補貼地方官吏工資和地方政府的各項開銷增多，各地不斷提高火耗的徵收額度，標準不一致，給百姓增加了很大負擔。
火耗銀的徵收額度是多少？雍正年間的火耗銀徵收，通常是額定稅賦每一兩銀子加征火耗銀“重者數錢（銀），輕者錢（銀）余”，可見，比例最少是10%以上。實際上，在西北地區，陝西一帶，火耗的徵收比例相當高，“查秦省州縣火耗，每兩有加二三錢（銀）者，有加四五錢（銀）者”，其比例最高達到50%，民間受累深重。
晚清官員鄧華熙的日記中，記錄了1874年九江稅關上繳餉銀時，“三日一繳，傾銷火耗每百（兩）六兩”——這裡，火耗銀繳納比例是結算銀兩的6%，即相當於增加了6%的稅收款。由此看來，即便是一個官方機構向國庫結算，也要繳火耗。九江稅關既然要交6%的火耗給上級部門，那麼，它收取關稅時所徵收的火耗肯定是要高於這個比例的，應該在10%以上。
從州縣到直省，乃至於中央，都知道地方政府對百姓有火耗徵收項目，而且彙集起來是數額相當大的款項，出於種種原因，一直都聽之任之，百姓更是無法反抗地方官吏。相沿成習，收火耗銀的地方官府和繳火耗銀的納稅人都沒覺得有什麼不妥。
州縣官吏借徵收銀兩火耗的機會，營私舞弊，中飽私囊，省一級的巡撫、布政使等官員，從中也有分肥，基本都是睜一隻眼閉一隻眼，於是，“州縣重斂於民，上司苛索州縣，一遇公事，加派私征，名色繁多”，火耗銀成了眾所周知的“灰色收入”，是地方官吏們眼熱的肥肉，甚至有官吏為分火耗而爭執反目。
清代掌故集《清稗類鈔》中這樣記述：“雍正間，耗羨歸公，定直省各官養廉，其端則發于山西巡撫諾岷、布政使高成齡。”確切地說，是在雍正二年（1724年），山西巡撫諾岷“疏請將通省一歲所得耗銀提存司庫，以二十萬兩留補無著虧空，余分給各官養廉”。而布政使高成齡亦表示贊同。雍正皇帝就將這個提案讓大臣們商議，各省封疆大吏知道雍正皇帝的厲害，“上意所向，不敢爭”，田文鏡等地方巡撫都很識趣地向朝廷提出火耗統一上繳國庫的奏請。於是，當年七月，大清王朝實行“火耗歸公”，這一歷史上有名的財政舉措，又被稱為“耗羨歸公”，將明朝以來的“耗羨”附加稅正式改為法定正稅，官方說法是，“火耗歸公”用意在於打擊地方官吏的任意攤派行為。
實際上，在康熙末年就有官員對火耗銀動腦筋了，此人是清史上鼎鼎有名的人物年羹堯。年羹堯在擔任陝甘總督這一個重要封疆職位時，因為西北駐紮重兵，各項開銷都很大，於是奏請將陝西地區的火耗銀由總督衙門徵收上來，上繳一部分給朝廷，再留一部分在陝西，“陝甘總督年羹堯請酌留秦省火耗充各官用度，余者捐出彌補虧空，聖祖（康熙皇帝）不許”。康熙皇帝知道，如果同意年羹堯的方案，就等於將火耗徵收合法化，有悖於他“永不加賦”的諭旨，貴為一國之尊，豈不是自己打自己的嘴巴，讓天下人笑話，而且更會助長地方政府提高火耗銀的徵收比例，讓百姓不堪重負。
二
雍正皇帝決定實行“火耗歸公”後，接下來是如何徵收“歸公”的問題。山西巡撫諾岷請示雍正皇帝，徵收的火耗銀多少留給州縣，多少給直省提留，多少上交給朝廷？他是按照通常思維，請示明確地方政府和中央在火耗銀上的分成問題。雍正皇帝的批複是：“酌定分數，則將來竟成定例，必致有增無減。今耗羨與正項同解，州縣皆知重耗無利於己，孰肯加征？若將應得之數扣存，勢必額外取盈，浮於應得之數。”聽起來，句句都是為老百姓考慮，防止州縣官吏貪污腐敗，勒索百姓，實際上是乾綱獨斷的雍正皇帝是將所有的火耗銀子一把抓到了自己手上，全部上繳朝廷，也就是由他來統一分配，不給各省州縣官插手的機會。
伴隨着“火耗歸公”的，是清代養廉銀制度。雍正皇帝讓朝廷大臣們商定各級官員的養廉數額，由戶部造冊統一發放。養廉銀制度的本意是想憑藉高薪，來鼓勵官員們的廉潔習性，並避免貪污情形，因此取名為“養廉銀”。
再來看一看“火耗歸公”後的官員養廉銀標準。養廉銀的多少，視各地富庶與否，略有不同，一般來說，養廉銀通常為薪水的10倍到100倍，如：年薪45兩、祿米45斛之外，正七品縣令另有養廉銀400兩至2000兩，以此類推，到一品高官大學士、總督兼尚書銜的官員們一年的養廉銀有13000兩至20000兩，可見，官員的養廉銀比原來的正俸年薪要高得多。
那麼，是不是給各級官吏發一筆廉政“補貼”後，官吏們就都會安分守己、一心為國為民了呢？其實不然，廉者自廉，貪者自貪，官員沈近思（1671—1741）曾經跟雍正皇帝彙報：“今天如果國家將火耗銀正式收歸國庫的話，就相當於承認了徵收火耗銀的合法性，使之成了正式稅收，那麼，地方官吏以後在徵收已經包括了火耗銀在內的稅賦後，還會再弄出一個類似於火耗銀的稅收名目，這樣就更加重了百姓的負擔了！”
和珅畫像
實際情形也是，雍正朝後，清代官場的貪污案例依然持續不斷，比如雍正年間的年羹堯、乾隆時期的和珅，他們的貪贓銀子都是巨大數字，尤其是和珅攫取的不正當財富相當於當時大清帝國15年的賦稅之和！清人隨筆《水窗春囈》中說：“督以兩江為最，一年三十萬（兩）。”兩江總督一年的公開收入是30萬兩白銀，而實際上這個職位的法定養廉銀至多2萬兩，再有從一品官的正俸180兩，加起來怎麼著也與30萬兩差距甚大，也就是說：總督在拿了國家發的養廉銀子之外，又得到了數量多很多的一筆銀子，這是哪裡來的錢呢？所以說，終清一代，官員貪贓穢行，幾無斷絕，只是數字多少和隱蔽程度大小的問題而已。
其實，施行“火耗歸公”的初期，就有不同的聲音，乾隆皇帝即位後也有過質疑，但因為是雍正皇帝極力推行的，而且將“耗羨”的一部分作為“養廉銀”由中央統一掌握，按照不同等級“合法”地分發給官員們，對整個統治階層而言有“利益均沾”的意思，所以贊同者居絕大多數——眾所周知，清代官員的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“養廉銀”後，全國範圍的官員階層基本都能過上很體面的生活了。
有一個歷史插曲是：光緒二十九年（1903年），“王公百官預請來年皇太后七旬萬壽報效廉俸申祝，懿旨止之”——整個大清朝的官員集體請求在慈禧太后七十大壽時，將全部養廉銀奉送給她作為壽禮——這可是一個天文數字。慈禧太后可不是個糊塗人，她的回復是：心意領了，養廉銀你們自己留着吧！
綜合而言，不管是“火耗歸公”，還是養廉銀制度，最大的贏家還是統治階級最高層，受益者是金字塔自上而下的一級級官吏，作為納稅人的普通百姓，實際上並沒有什麼實質上的受惠。從制度設計上，“火耗歸公”有進步意義，而清代的養廉銀制度並沒有完全達到頂層設計的廉政目的，實際效果極其“縮水”。
來源：各界雜誌2025年第9期