財稅體制改革:現狀、經驗與展望

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核心觀點

2023年中央經濟工作會議提出,要謀劃新一輪財稅體制改革,這是基於當前財政形勢已發生重大變化一是財政收入“兩個比重”下滑的現象已有所突出,全國財政收入佔GDP的比重已跌破20%,中央財政收入佔全國財政收入的比重則從最高點的55.7%跌至46.6%,表明財政從經濟增長中的汲取能力和中央財政整體宏觀調控的能力有所降低。二是現有分稅制對於政府間的財政分配功能轉弱,稅收收入佔公共預算收入的比重有所下降,近年來均衡性轉移支付對地方稅收的“支柱性”作用形成替代效應。

控債務與穩增長是新一輪財稅體制改革的重點關切。控債務方面:地方政府債務發行額和到期償還額均創下歷史新高,當前地方債務償還壓力在逐年加大,從各地發行再融資債券的情況來看,在全部償還本金中再融資債券所佔比重已接近90%財政穩增長方面:從收入端來看,由於土地出讓收入持續下滑程度明顯,使得地方政府性基金預算收入和財政收入同比下滑;從支出端來看,地方“三保”支出壓力較大,根據中央提供的縣級基本財力保障機制獎補資金分配情況來看,2023年相比於2022年增長了15.9%

通過對美國、英國、日本、澳大利亞四國在政府間財力分配、債務結構、轉移支付情況及縱向財政失衡的分析,我們發現四國政府間的財政關系主要分爲中央財政集權和財政聯邦制兩種模式。中央財政集權的核心在於“上收”財權和支出責任,財政聯邦制的核心在於下放財政“自主權”和加強監管。但不論哪種模式,我們發現近年來各國更加傾向於通過中央政府大規模舉債來來改善財政縱向失衡,其基本邏輯是通過加大對地方轉移支付來償還地方債務,同時將地方債務置換爲中央債務。比如,新冠疫情後美、英、日、澳通過大規模發行國債向其地方政府提供流動性支持,疫情後這些國家的地方債務比重反而相比於疫情前有所下降。此外,部分國家實行嚴格意義的分稅制,其實質是“分稅種”,而非“分收入”。我國當前以中央稅、中央與地方共享稅爲主,純粹的地方稅種很少而且在財政收入中的比重較低,從長期來看建立地方稅體系勢在必行,重點是將地方經濟增長和地方稅收收入增長聯動起來。

短期債務化解的關鍵在於貨幣工具和中央財政兜底,即通過債務展期、債務降息、債務置換和發行特殊再融資債券等金融方式化債,以及通過加大中央政府均衡性轉移支付力度緩解地方財政壓力,爲化債留出空間。長期化債的關鍵在於,一方面,通過改革着力解決中央與地方財政事權和支出責任劃分、完善省以下財政體制改革;另一方面,激勵地方政府在完善自我管理的基礎上,不斷培育地方的經濟實力和財源根基,即建立地方經濟增長和財政收入增長的聯動機制,構建拉動消費、驅動投資和壯大財源之間的掛鉤機制。

正文

長期以來,我國財政體制改革圍繞中央與地方財政關系的調整,通過向地方政府合理分權和放權,活躍社會主義市場經濟,調動參與主體積極性,從而實現資源的優化配置。改革开放後,我國財政體制歷經多次改革。其中,上世紀80年代初期,爲了賦予地方財政更大自主權,打破計劃經濟時代高度集中的財政管理模式,通過劃分收入類別、劃分支出範圍和分級包幹的方式,我國財政體制开始從“統收統支”向“分竈喫飯”的模式轉變;直至上世紀80年代中期,爲了調動地方組織收入的積極性,在“分竈喫飯”基礎上建立更加權責明確的財政體制,我國財政體制進一步轉變爲“財政包幹制”;1994年以來,爲適應社會主義市場經濟體制下以計劃爲手段的直接管理爲主向以市場機制爲手段的間接調控爲主的轉變,分稅制財政管理體制正式拉开歷史帷幕,分稅制在前期“財政包幹制”的基礎上實行稅收機構分設,建立中央和地方稅收分成和共享機制,在正確處理中央與地方財政關系的維度上,分稅制改革是一次典型而成功的案例,對我國財政體制影響深遠、意義非凡。

2023年中央經濟工作會議提出,要謀劃新一輪財稅體制改革,這表明自1994年以來已過去30年,當今財政形勢已發生重大變化。特別是近年來我國財政收入“兩個比重”下降的現象愈發突出,分稅制對於政府間財政分配的功能有所削弱,地方財政穩增長面臨瓶頸,化解地方債務形勢急切。在此情形下中央與地方財政關系需要重新研判和理順,財政嵌套在各級政府層面的分配框架需要重新審視和調整,新一輪財政改革箭在弦上、勢在必行。


一、新一輪財稅體制改革已箭在弦上


1.1 近年來我國財政收入“兩個比重”下降現象愈發突出

1994年开始實行的分稅制財政管理體制, 是我國建國以來涉及範圍最大、調整力度最強、影響最爲深遠的一次財政體制改革,對財政運行和宏觀經濟產生了良好的體制效應。一是,國家財政實力不斷增強。分稅制財政體制基本理順了中央與地方財政分配關系,調動了各級政府理財的積極性,建立了財政收入穩定增長機制,使財政收入保持了持續穩定的增長態勢。從相對數看,分稅制前的1990—1993年全國財政收入平均每年增長13.2%,而分稅制改革後十年內全國財政收入平均每年增長22%,高於改革前9個百分點。從絕對數看,分稅制前的1990—1993年,全國財政收入平均每年增加200億—300億元,而分稅制後十年內年均新增財政收入超過3350億元,這樣持續的高速增長是建國以來沒有過的。二是,“兩個比重”明顯提高。全國財政收入佔GDP的比重由1994年的10.7%逐漸提高到20%以上 ,中央財政收入佔全國財政收入的比重也由1993年的22%躍升到50%以上。

近年來,財政收入“兩個比重”下滑的現象有所突出。特別是2018年以來全國財政收入佔GDP的比重已跌破20%,而中央財政收入佔全國財政收入的比重則從1994年以來的最高點55.7%跌至2022年的46.6%,財政從經濟增長中的汲取能力和中央財政整體宏觀調控的能力有所降低。一方面,與1994年分稅制改革後“兩個比重”上升形成反差,表明當前財政體制可能已不能適應最新的財政形勢和宏觀經濟形勢,需要從源頭上優化中央與地方的分配格局;另一方面,畢竟我國財政體制內已經在很長時間內沒有進行類似於分稅制一樣程度的改革,因此新一輪財稅體制改革勢在必行、呼之欲出。

1.2 現有分稅制對於政府間財政分配功能轉弱

分稅制除中央與地方的稅收分成制度外,還包括中央對地方的財政轉移支付制度。近年來值得注意的是,分稅制主體部分“稅收收入”佔公共財政收入的比重逐年下降,從分稅制改革初期的93%下降到2023年的83%。與此同時,中央對地方轉移支付的絕對數額逐年上升,2022年中央對地方轉移支付已突破9600億元,致使轉移支付佔地方財政總收入比重接近90%,遠高於多年以來的平均水平。

這些數據表明當前稅收在財政分配中的調節能力有所減弱,更多依賴於借助縱向補給的形式實現政府間財力分配。2020年-2022年新冠疫情期間中央對地方進行了大規模的轉移支付,部分轉移支付屬於由發行特別國債的形式直達市縣基層的均衡性轉移支付,其他的包括保障地方“三保”運行的縣級基本財力保障機制獎補資金,這些轉移支付不屬於分稅制的作用範圍。近年來中央對地方轉移支付比重上升,是分稅制原有功能在分解和削弱的進一步體現。   財政收入“兩個比重”下降,也預示着是否過多轉移支付會形成逆向激勵作用,對調動地方積極性產生一些負面影響。新一輪財稅體制改革如何將轉移支付制度融入分稅制作用體系,也是需要重新審視和進一步思考的內容。

1.3 財政收入穩增長面臨瓶頸

2021年开始,因受疫情衝擊影響,我國財政收入同比增速回落比較明顯。2021年4月至2021年年底,全國公共財政收入同比增速從25.5%回落至10.7%,中央財政收入同比增速從28.5%回落至10.5%,地方財政收入同比增速從23%回落至10.99%。從2022年下半年开始,由於特定國有金融機構和專營機構上繳近年結存利潤以及原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入等增加,中央財政收入和地方財政收入同比增速有明顯回升,分別從2022年6月的-12.7%和-7.9%回升至2022年12月的3.8%和-2.1%。2023年上半年,財政收入同比增速回升,全國一般公共預算收入119203億元,同比增長13.3%;地方一般公共預算本級收入65319億元,同比增長13.5%。財政收入增長,除經濟恢復性增長帶動外,主要是上年4月份开始實施大規模增值稅留抵退稅政策、集中退稅較多,拉低基數。2023年下半年,中央財政收入和地方財政收入同比增速分別降至6.9%和8.7%,原因主要是留底退稅的基數效應減弱和減稅降費背景下財政翹尾減收,同時經濟增長動能有所放緩。  2023年全年財政數據   顯示,全國政府性基金預算收入70705億元,同比下降9.2%。分中央和地方看,中央政府性基金預算收入4418億元,同比增長7.1%;地方政府性基金預算本級收入66287億元,同比下降10.1%,其中,國有土地使用權出讓收入57996億元,同比下降13.2%。

財政收入穩增長面臨較大不確定性主要基於兩個方面:

一是促成財政收入同比增速趨勢持續反轉的因素尚未明朗。2023年上半年財政收入同比增速曾出現短期內的反轉趨勢,這是因爲2023年上半年稅收收入增長較快,其中作爲第一大稅種的增值稅同比增速爲96%。財政部官方對此的解釋是2022年4月开始實施的大規模增值稅留抵退稅和集中退稅較多導致基數拉低,從2023下半年开始財政收入狀況又面臨新的下行壓力。

二是疫情以來持續推進的減稅降費政策產生比較明顯的減收效應,財政收入總體處於一個下降的歷史區間,並未恢復到疫情前的正常水平。因此,財政穩增長遭遇瓶頸不僅成爲財政工作需要着力解決的重要羈絆,也是倒逼新一輪財稅改革拉开帷幕的現實背景,可以說新一輪財稅改革已是箭在弦上、勢在必行。


二、控債務與穩增長是新一輪財稅體制改革的重點關切


2018年以來,我國地方政府債務總體呈現逐年增長的態勢,2018年至2023年地方政府債務發行規模從41365億元增長至91416億元,增幅爲120%;同時地方政府債務到期償還本金從8389億元大幅增長至35700億元,增幅爲325%,地方政府債務發行額和到期償還額均創下歷史新高。爲了償還大幅增加的到期地方政府債券,各地通用做法是置換債券和發行再融資債券,從各地發行再融資債券的情況來看,再融資債券規模已從2018年的0.77萬億增加到了2023年的3.18萬億,在全部償還本金中再融資債券所佔比例越來越高,已接近90%。

地方政府隱性債務方面,《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號)中對於隱性債務的定義,隱性債務是指未納入預算管理的,直接或承諾以財政資金償還的、或違法提供擔保的債務,因此城投債可以作爲較好觀察我國地方政府隱性債務的替代性工具。2019年以來我國城投債發行規模上漲較快,截止2023年城投債發行總量從3.4萬億元增長爲6.5萬億元;到期還款債券規模從2.0萬億元增長爲5.2萬億元,增長1.6倍。此外,由於當年所發行城投債券大部分用於償還到期債券,我國城投債淨融資額創下新低,2023年淨融資額僅爲1.28萬億元,相較於2021年下降近一半。

近年來我國地方債務到期償還本金佔債務總量比重越來越高,導致大部分當年新增發行債券基本上都用於償還到期債券,同時地方支出壓力有增無減,又不得不發行大量再融資債券,這些因素導致我國地方政府債務余額累計值持續大幅攀升,截止2023年12月,我國地方政府顯性債務余額已經突破40萬億元大關,接近2023年地方本級財政公共預算收入的4倍,地方政府債務風險呈現積聚趨勢。不過也要認識到,當前地方政府存量債務大幅上升背後的邏輯已發生根本變化。早期地方融資平台和影子銀行興起造成多頭違規舉債,且地方政府過度依賴“土地財政”以及“晉升錦標賽”的激烈追逐,於是地方債務問題在“寬松軟”條件下逐漸泛濫。但從2018开始,中央已經全面加強了對地方債務的從嚴監管,堅持執行“开前門”和“堵後門”的策略,在滿足地方合理舉債需求的前提下,加大對各類違規或變相舉債行爲的查處力度,並強調“誰家的孩子誰來抱”,指出省級政府負總責和省以下各級政府各負其責。近年來,地方債務持續上升主要是由於新冠疫情影響下各地財政收入穩增長面臨瓶頸,落實地方“三保”財政支出壓力顯著,疊加早期已形成的債務效應累積等因素所致。從省級層面來看,2023年新疆、天津、吉林、重慶和貴州的政府性債務同比增速分列前五,且同比增速均高於20%,上海、北京、青海、江蘇和陝西的政府性債務同比增速最小。

從收入端來考察,我國財政穩增長的最大掣肘在於過去長期依賴的“土地財政”模式難以爲繼。近年來我國人口出生率大幅下降,2023年國家統計總局數據顯示,我國人口出生率僅爲6.39‰,而人口自然增長率僅爲-1.48‰。目前主流觀點認爲,我國人口老齡化高峰可能將於2030年前後到來,較低的人口增長率決定了我國未來土地市場的供需關系發生了根本性改變,國有土地出讓收入下滑明顯成爲拖累我國政府性基金收入和地方財政收入的一個重要因素。2023年全國政府性基金預算收入70705億元,同比下降9.2%。分中央和地方看,中央政府性基金預算收入4418億元,同比增長7.1%;地方政府性基金預算本級收入66287億元,同比下降10.1%,國有土地使用權出讓收入57996億元,同比下降13.2%。2023年下半年促進房地產市場發展的政策密集發布,2023年10月末中央金融工作會議提出,要加快 “三大工程”(保障性住房、城中村改造、平急兩用公共基礎設施)建設。以上舉措可能對當前土地市場有一定的提振作用,但具體修復效應如何仍尚待觀察。

從支出端來看,近年來地方“三保”支出壓力加大使得長期累積的地方債務存量難以消融。爲了保障基層“三保”工作的順利進行,中央通常做法是根據地方財力情況和實際支出需要提供相應轉移支付,縣級基本財力保障機制獎補資金是中央向縣級基層輸送財力補給的一種轉移支付手段。《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》明確規定,縣級基本財力保障機制獎補資金按照獎補結合的原則,主要根據縣級“三保”等必要支出需求、省級財政調控努力程度、財政管理績效及特殊因素等,採用因素法對省級財政分配縣級基本財力保障機制獎補資金,結合按財政困難程度、“三保”支出佔財力比重、人口等測算的綜合系數予以補助。因此,如果獎補資金提供數額越多,那么地方“三保”支出規模可較大或“三保”支出佔地方財政比重可能較高。財政部預算司公布了2022年和2023年中央對各省縣級基本財力保障機制獎補資金預算分配情況,數據顯示2023年縣級基本財力保障機制獎補資金預算爲4107億元,相較於2022年的3541億元增長了15.9%,表明地方“三保”支出壓力繼續加大。從各省情況來看,中央對河南、山東、四川、河北、廣西五省分配的縣級基本財力保障機制獎補資金最多。

值得關注的是,地方“三保”支出佔地方財政支出的比重有多大,這一數據目前沒有得到官方公开,但根據全國公共財政支出在社會保障、公共服務、教科文衛以及其他民生領域的支出情況大致測算這個比重應該在70%-80%,全國層面的測算存在中和效應,因此對於地方而言這個比重可能更高。此外,我們注意到財政部在2023年11月最新的《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》中對“三保”的順序做了調整,首次將“保基本民生”放到了“保工資”之前,表明地方政府在相對有限財力情況下需要做好統籌安排,優先保障重點支出領域。


三、他山之石:各國政府間財政關系的治理經驗


3.1 美國模式:各級政府財政關系相對獨立

美國是典型的“財政聯邦”主義國家,其財政體制的特點是:一級政權對應一級預算主體,各級預算主體相對獨立、自求平衡。預算主體分爲聯邦、州、地方三個層級,各級財政收入劃分實行分稅制,政府事權範圍按照政府職能邊界劃分,在事權範圍基礎上形成具體的預算支出責任。美國賦予了各州較大財政自主權,美國聯邦政府對下級政府的一般性轉移支付(也稱“經常性轉移支付”)比重較小,通常更多是採用專項撥款制度(補助金制度)對下級政府給予財政補給,這些專項撥款必須用於社會保障、醫療、基礎設施建設等特定項目。

從各級政府財政收入分配比重來看,美國聯邦政府和州全體基本按照1:1的均衡比例分配。2021年美國聯邦政府和各州政府的財政收入分別達到4萬億美元和4.1萬億美元。而具體到州和州以下層面,財力則更多集中於州級政府,地方財政收入大約只佔州級政府財政收入的1/4左右。根據財力分配情況可以確定事權、支出責任集中於聯邦政府和州政府,地方政府財政權限相對較小,政府間財政關系相對均衡但又不失自上而下的色彩。

從美國地方債務的情況來看,近年來美國州和地方債務余額佔美國地方財政收入的比重逐年遞減。地方債務化解方面取得成功的原因有兩個:一是,近年來美國聯邦政府加大了對下級政府的轉移支付力度,特別是財政收入分配佔比較低的州以下政府獲得了聯邦政府較多的專項撥款。2021年美國聯邦政府專項撥款總額已經突破1.1萬億美元大關,其中對州以下政府專項撥款超過9700億美元,佔比近90%。雖然對州以下政府財力分配較少,但通過轉移支付以後聯邦、州和地方政府的財力分配更加均衡。二是,近年來美國州政府和地方政府的財政收入增長幅度較快而且較爲持續,與此同時美國州政府和地方政府的財政支出卻沒有明顯增加。經過多年累積性支出後,美國在基礎設施、醫療衛生和社會保障等領域日趨改善,很多項目無需重復支出,在支出需求降低前提下剛性支出下降。因此,即使總體上美國地方債務的絕對水平仍在增加,但2010年後增速在明顯放緩。州與地方政府財政收支缺口逐漸縮小導致近年來美國地方債務存量佔地方財政收入的佔比持續下降。

在美國聯邦加大轉移支付的前提下,美國州和地方政府的財力狀況出現明顯改善。但特別值得關注的是,美國近年聯邦政府的赤字率和美債發行規模大幅上升,根據美國財政部數據顯示,2023年美國國債發行規模已近16萬億美元,達到歷史最高水平,美國國會預算辦公室預測2024年美國赤字率將飆升至6.8%。此外,財政失衡度是各級政府自有財政收入和自有財政支出的比值,根據測算2017年來美國聯邦政府的財政失衡度突然快速回復到  正軸上方。在美國聯邦財政赤字規模大幅增加的前提下,財政失衡度回歸正值不是表明美國聯邦政府的財政狀況變好,而是說明美國聯邦政府財政收入的增加是通過大規模發行國債方式取得。因此,美國近年來州和地方政府財政狀況改善只是一種表象,實質上是美國聯邦政府通過提高自身赤字率所進行的一種結構性變換,是將地方債務聯邦化的一種思路體現。

3.2 英國模式:財權高度集中於中央政府

英國財政體制分爲中央和地方兩級,其中地方財政含郡、區、教區(鄉)各級財政。作爲單一制國家,與聯邦制國家大爲不同的是,英國的財政體制具有中央高度集權化的特徵,地方政府不能管理中央政府規定以外的事務,自主權較小。英國基本法對中央政府和地方政府的財政職能作了具體規定:英國實行嚴格的分稅制,但不設共享稅,只有中央稅和地方稅兩種稅種。在劃分稅收權限上,稅權高度集中在中央,地方政府無權設置、开徵地方稅種。由於英國中央政府掌握全國絕大部分財政收入,地方政府大部分收入來源於中央提供的財政轉移支付。

此外,英國財政體制受到其國家結構形式的影響較大。英國由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個部分組成,由於英格蘭人口佔聯合王國總人口的80%以上,是聯合王國最主要的組成部分,因此英格蘭地區地方政府和中央政府的財政關系在英國政府間財政關系中佔主導地位。不同於蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭,英格蘭地區沒有地區議會,因此該地區的地方政府直接對中央政府負責,中央政府的轉移支付也直接測算到該地區的各個地方政府。蘇格蘭、威爾士和北愛爾三個地區單獨設立議會及行政機構,有較大的自主權,因此中央政府只管轄地區政府一級,不直接管轄這些地區的地方政府。中央對地方的轉移支付也只測算到地區政府,然後再由地區政府根據自己的偏好下撥給各個地方政府。

從中央與地方財政收入分配來看,近90%的財政收入都集中於中央政府。2022年英國中央政府財政收入爲9219.3億英鎊,地方政府財政收入爲2203億英鎊。2020年开始,英國中央政府財政收入大幅增長,兩年內增長了30%,而地方政府財政收入增長相對緩慢,強化了英國中央政府對於財政的高度集權。

政府債務方面,英國中央政府是政府債務的承擔主體,近年來佔GDP的比重快速攀升接近200%,而地方政府債務規模基本保持穩定,僅佔GDP比重的10%左右。轉移支付方面,長期以來英國中央政府轉移支付構成地方財政收入的主要來源,比重在60%-70%之間。2005年-2019年,英國中央轉移支付規模從1100億英鎊緩慢增長至1300億英鎊水平,新冠疫情後英國中央政府援助力度有所加大。但自2005年以來英國轉移支付佔地方財政收入的比重不斷下降。根據IMF數據,原因在於從2005年以來英國地方稅收入不斷增長,截止2022年地方稅收入爲210億英鎊,比2005年翻了一倍。

縱向財政失衡方面,英國地方財政失衡度較小,財政自有收入佔自有支出的比重本就超過7成,加上英國中央政府足夠規模的財力補給,因此也解釋了英國地方債務規模爲何多年來持續維持在GDP的10%左右。與美國情況相似,英國中央財政的財政失衡度近年來大幅改善,原因在於新冠疫情後中央政府大規模發行了政府性債務。  IMF數據顯示英國中央政府赤字率從2019年的2.2%陡然上升爲2020年的13%,2021年和2022年仍處於8.2%、6.2%的較高水平。

3.3 日本模式:多層次轉移支付體系嵌套下的中央集權和地方自治

日本是單一制國家,政府組織由中央、都道府縣和市町村三級組成,實行中央集中領導下的地方自治體制。政府間的事權劃分大致爲:國防、外交和公安由中央負責,市政建設、公共衛生、教育、社會福利、勞動、農林等大多由中央與地方共同負責。日本轉移支付制度可以分爲兩類,一類是中央不指定用途的一般性轉移支付,另一類是中央限定用途的專項轉移支付。其主要形式是地方交付稅、國庫支出金和地方讓與稅。其中,地方交付稅屬於一般性轉移支付,它不是一種稅收,實際上是一種稅收分享制度,其來源是三個主要的中央稅種(所得稅、法人稅和酒稅)收入額的一定百分比,其基本目的是在不損害地方行政自主權的前提下,努力實現各個地方政府的財源均衡。國庫支出金是中央政府爲實施特定的經濟社會政策而對地方政府的特定項目進行補助,即專項撥款補助,一部分專門用於公共建設工程補助。按照中央承擔、地方承擔、中央與地方共同承擔以及項目受益範圍,國庫支出金又具體分爲國庫負擔金、國庫委托金和國庫補助金,幾者在中央補助力度和負擔比例上有所差異。

日本財政關系有以下幾個特點:一是,財權仍集中於中央。日本財力分配按照分稅制劃分,原始財力配比上中央財政收入大約佔到2/3以上。二是日本對地方政府轉移支付規模在世界多數國家中屈指可數,對地方政府轉移支付的規模佔到了中央財政收入的一半。2021年日本中央預算收入爲100.5萬億日元,對地方轉移支付規模達50萬億日元。三是,中央與地方債務負擔結構與英國較爲相似,2021年中央政府債務佔GDP的比重達到180%,而地方政府佔GDP的比重常年維持在20%左右。四是,中央財政縱向失衡情況不容樂觀。2020年以後日本中央政府大規模舉債後其自有收入仍不能覆蓋全部支出需求,但中央政府債務規模已顯著提高。

3.4 澳大利亞模式:以均衡轉移支付爲主體的財政聯邦體制

澳大利亞是一個由聯邦、州和地方三級政府構成的聯邦制國家。澳大利亞與英國類似,實行嚴格意義上的分稅制,沒有共享稅。聯邦政府收入的一半以不同形式的轉移支付分配到州和地方政府。聯邦向下的轉移支付包括無條件撥款和專項補助,兩類撥款從用途上看,都可分爲經常性項目和資本性項目。在澳大利亞,撥款總量是由聯邦與各州協調決定,但對每一個州分配多少則由兩套完全不同的方法和體系決定。專項撥款由聯邦各職能部門與各州對口部門和財政部門磋商解決。無條件撥款是由獨立於財政部門的聯邦撥款委員會按照橫向財政均等化原則,執行一套完整的評估制度,運用公式詳細測算各州的財政能力與支出需求後,做出准確而慎重的判斷,進而決定撥款分配方案。聯邦撥款委員會每年測算出來的撥款需求總額與聯邦政府確定的撥款總額往往有一定差距,一般按各州人口權數或撥款需求額的權數分攤此差額,進行調整。

澳大利亞政府間財政關系的特點在於:

一是,財力分配相對集中於聯邦政府。聯邦、州和地方分配的比例大致是6:3:1,與美國類似,州一級政府具有較大自主權,財力分配上行政等級比較分明。2022年聯邦、州與地方的財政收入分別達到6218億澳元、3319億澳元和550億澳元。

二是,聯邦政府對下級政府的轉移支付主要依賴於財政均等化原則。這一點與我國的轉移支付體制較爲類似。均等化轉移支付在澳財政轉移支付中有着特殊意義,由撥款委員會提出的分配方案,具有聯邦和地方都能認可的中立性,可以在很大程度上緩和聯邦與地方在分配中的矛盾,確保分配反映的是客觀標准,而不是政治談判的結果。從轉移支付佔財政收入比重來看,州級政府財政收入中的80%左右爲轉移支付,而這一比重在地方政府只佔到了20%,表明地方政府的財政收入基本能自給自足。

三是,政府性債務佔比與財力分配正相關。澳大利亞聯邦政府和州政府的政府性債務相對財政收入的佔比較高,地方政府債務佔比較低,但近年來地方政府債務佔財政收入比重有飆升趨勢,從2005年至2022年增長近六倍。

四是,聯邦政府和州政府縱向財政失衡情況明顯。近年來聯邦政府縱向財政失衡度大幅改善與大規模舉債有關,2020年和2021年聯邦政府發行國債規模分別爲900億澳元和1340億澳元,遠超正常年份。

3.5 各國政府間財政關系治理對我國財政穩增長和控債務的啓示

總體來看,各國因爲政治體制、國家結構形式以及歷史因素的差異,對於政府間財力分配、轉移支付體系構建及政府性債務負擔會有不同的處置方式。轉移支付規模較大、地方政府支出責任較小的國家,財權相對集中於中央,較少存在地方政府債務的問題,但會造成中央政府赤字率的上升和債務轉嫁;財政聯邦制國家,地方自主權較大進而支出範圍龐雜,極易形成地方債務積累,需要借助嚴格的法律程序和高度法制化的環境約束和規範地方財政行爲,否則容易滋生財政風險問題。因此,債務問題和財政失衡問題總是不可避免,關鍵在於主要矛盾如何取舍以及一旦問題產生如何化解。各國財政體制沒有絕對的制度完美和孰優孰劣之分,由於各國國情的巨大差異,我國不可能照搬別國的制度和模式,而應甄別和借鑑國外在權衡政府間財政關系和化解地方政府債務中的一些巧妙思路。

我們認爲,如下思路值得借鑑:

一是,短期化債依靠貨幣性金融工具。短期化債的前提是指形勢急切,到期債務還本付息壓力大,地方政府在償還債務後不能完成基本支出任務。政府債務產生的原因是由於突發外部情況導致,並非是地方政府自身管理不當產生。比如在新冠疫情後美、英、日、澳通過大規模發行國債向其地方政府提供流動性支持,疫情後這些國家的地方債務比重反而相比於疫情前有所下降。我國短期化債的關鍵在於提供適時和充分的流動性支持,比如債務展期、債務降息、債務置換和央行緊急抵押貸款等金融手段,又如發行特別再融資債券、以補給地方財力爲目的而發行的特殊債券等。

二是,中期化債需要有效的財力補給機制。中期化債的關鍵在於遏制地方政府債務增量,逐步消融存量。如上文所述,我國地方債務問題是由早期依賴“土地財政”模式所形成的債務累積,疊加新冠疫情後財政穩增長面臨瓶頸,以及地方“三保”支出壓力加大所導致,因此只要能夠遏制住新增債務增量,在存量債務上“先還後發”,就能不斷降低已有債務存量。應以均衡地區間財力爲基礎進一步完善政府間轉移支付體系,類似於美國近年來加大對財力薄弱地區的轉移支付,地方政府債務增速便得到了明顯控制。

三是,長期化債培元才能固本。長期化債的關鍵在於構建財政事權與支出責任相匹配的政府間財政關系,在於培育地方的經濟實力和壯大地方的財政根基。美國、英國、日本及澳大利亞模式表明,財政事權可以集中在中央政府,但相應地支出責任也應上移;如果賦予地方較大自主權,則應加強對地方政府的預算硬約束。此外,部分國家實行嚴格意義的分稅制,嚴格意義分稅制的實質是“分稅種”,而非“分收入”。我國當前以中央稅、中央與地方共享稅爲主,純粹的地方稅種很少而且在財政收入中的比重較低。從長期來看建立地方稅體系勢在必行,重點是將地方經濟增長和地方稅收收入增長聯動起來,從根源上化解債務。


四、對未來我國財政改革控債務和穩增長的具體展望


4.1 貨幣性金融工具和中央財政兜底仍是短期化債的核心

金融化債方面:當前我國短期化債的貨幣化方式主要包括債務展期、債務降息、債務置換和發行特殊再融資債券等。2023年7月中央政治局會議提出,要有效防範化解地方債務風險,制定實施一攬子化債方案。2023年10月,中斷一年半左右的特殊再融資債券發行再度重啓。特殊再融資債券之所以特殊在於它的發行目的是爲了直接償還存量債務,這與普通再融資債券的發行是爲了償還到期債務相區別。截至2023年12月底,全國累計發行特殊再融資債券近1.4萬億元。貴州、天津、雲南、湖南、內蒙古、吉林、遼寧等債務負擔較重的省市成爲本輪特殊再融資債券的發行主力,發行規模分別爲2263.808億元、1286.33億元、1256億元、1122億元、1067億元、892億元、870.42億元。北京、上海、廣東、西藏等省區市尚未發行特殊再融資債券。2024年1月26日,貴州省財政廳發布消息,將於2月2日發行特殊債約325億元,這也是今年首個發行特殊債省份。貴州作爲化債重點省份,今年在發行特殊再融資債券的時間節點上有所提前,意味着今年特殊再融資券將繼續支持重點省份化債。同時,考慮到2024年到期與回售規模或將超過6萬億,地方政府償還債務壓力將進一步加大,預計2024年特殊再融資發行規模在1.6萬億-1.8萬億左右。

中央兜底化債方面:一是,中央轉移支付力度持續加大。雖然中央向地方提供的轉移支付並不構成化債資金,但爲減輕地方“三保”支出壓力釋放了流動性,間接地爲化債提供了空間。根據今年兩會發布的《關於2023年中央和地方預算執行情況2024年中央和地方預算草案的報告》,2024年中央對地方轉移支付1.02萬億元,相較於2023年同比增長了4.1%。值得注意的是,2024年地方財政赤字爲7200億元,與2023年基本持平,但2024年地方一般公共預算支出卻同比增長了3%,這表明地方政府在新一般政府債務規模不變的前提下實現了合理的支出增長,中央轉移支付對分擔地方財政壓力和緩釋地方財政風險起到了至關重要的作用。同時,2022年和2023年中央對各省提供的縣級基本財力保障機制獎補資金分別爲3541億元和4107億元,2023年相較於2022年同比增長了15.9%。2024年隨着地方“三保”壓力加大,預計中央對地方的均衡性轉移支付力度和直達市縣基層的資金補給力度會持續加大。

二是,廣義財政空間拓寬傳遞積極信號。2024年除財政赤字規模從去年年初的3.88萬億元提升至4.06萬億元,新增專項債規模從2023年的3.8萬億元擴大至2024年的3.9萬億元,同時2024年還擬發行1萬億元的超長期特別國債,加上從預算穩定調節基金、國有資本經營預算調入資金及使用結轉結余安排2.09萬億,2024年的廣義財政赤字空間約達到11萬億元。廣義財政空間的拓寬充分體現了在當前財政形勢下中央在保障地方財政平穩運行方面積極有力,通過優化財政支出結構和赤字規模內在結構,降低了政府因支出結構不合理引致的債務風險,也爲地方政府提供了充分的流動性支持。截止2024年2月底,財政部目前已提前下達地方債務限額2.7萬億元,其中一般債限額0.432萬億元,專項債限額2.28萬億元,提前下達的地方債限額已達到頂格下發標准。

三是,超長期特別國債的發行有助於熨平風險周期。超長期特別國債是指發行周期在10年以上,專款專用、並用於特殊領域的國債。通過發行超長期特別國債,能夠緩解短期內政府的償債壓力,通過更長的償還周期來熨平短期內因經濟波動而產生的債務風險。當前我國10年期國債的利率已降至2.3%附近,其融資成本  的顯著下降,有利於降低償還債務利息的壓力。今年兩會報告中提及,將連續幾年發行超長期特別國債,今年先發行一萬億元,表明本次特別國債的發行規模和力度空前,甚至超過1998年和2007年。並且本次發行的超長期特別國債將用於國家重大战略任務,類似於1998年所發行的項目國債,能夠分擔地方政府直接投資項目的財政壓力,甚至本次特別國債可能將完全承擔這些战略項目。

4.2 長期化債聚焦新一輪財政改革

新一輪財政改革如何推進是市場關注的焦點,我國財政改革的核心是構建財政事權與支出責任相匹配的政府間財政關系,總體來看中央與省之間的財政關系是基本明晰的,即嚴格按照中央稅、地方稅和共享稅來實現中央與省之間的收入劃轉,同時中央對地方的轉移支付機制、省級政府發行地方債務的權限及債務管理機制也都相應明確。財政事權與支出責任不匹配的主要矛盾在於省級政府與市、縣級政府之間的財政關系還不夠明晰,因此新一輪財政改革首先應關注省以下的財政體制改革。

2024年1月貴州省發布的《省人民政府關於進一步推進省以下財政體制改革工作的實施意見》,或可作爲未來財政改革方向和具體內容的參照樣本。省以下財政體制改革主要針對當前地方政府存在財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規範、部分轉移支付定位不清、部分地方“三保”壓力較大、基本公共服務均等化程度有待提升等問題。《實施意見》指出,未來省以下財政體制改革的重點內容包括:

一是,合理劃分省以下各級財政事權,明晰界定省以下各級財政支出責任。根據基本公共服務受益範圍清晰界定省以下各級財政事權,明確將社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定爲市縣級財政事權。推動建立省以下共同財政事權保障標准,並考慮市縣經濟發展水平、財力狀況及現有政策規定,差別化確定共同財政事權省、市、縣三級支出責任分擔比例。逐步推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統一。

二是,明確省、市、縣收入劃分,要求除省級固定收入外,主體稅種省、市、縣三級執行規範統一的收入分享比例。其中,增值稅在省、市、縣三級按“23:19:58”比例分享;企業所得稅及個人所得稅、煤炭資源稅及其他資源稅、城鎮土地使用稅、環境保護稅在省、市、縣三級按“20:20:60”比例分享。

三是,完善省對市縣轉移支付制度,精准制定省對市縣轉移支付分配辦法以及科學分配省對市縣轉移支付資金。建立健全省以下轉移支付體系,根據財政事權屬性,加大對財力薄弱地區的支持力度,一般性轉移支付用於均衡區域間基本財力配置,向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區等重要區域傾斜。共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接,用於履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任。採用因素法分配的,要用公式測算,賦予不同因素相應權重或標准,結合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效評價結果等系數調節。採用項目法分配的,統籌考慮項目成熟度、可行性、預期效益、實施計劃、項目評審和績效等情況。

進一步需要關注的是,未來改革對於增加地方財力可能帶來多大效果。我們以省以下財政體制改革關於增值稅分成比例的調整爲例,對改革效果進行模擬評估。在評估前需要對各省增值稅在省、市、縣現行比例做一個摸排和測算,經過對各省增值稅收入在省級和省以下的實際分成比例的測算後發現,目前我國半數以上省份在省以下的增值稅分成比例低於80%,即低於本次貴州省財政體制改革提出的省級政府與市縣政府增值稅分成比例。我們剔除了北京、上海和天津三個直轄市,原因是從地域面積和行政區劃來考慮不符合省以下財政改革的基本背景。江蘇、浙江作爲財政大省,市縣一級財力較爲雄厚,省級政府增值稅的實際留成比例已經低於10%,即市縣實際留成比例高於了90%,固亦不在我們的討論範圍之內。山東、河南、安徽三省增值稅在市縣的實際留成比例也高於了90%,原因是三省對增值稅在市縣的留成比例做出了特殊規定。其余各省份中,吉林和重慶增值稅省與市縣留成比例爲五五分,廣西增值稅省與市縣留成比例爲四六分,陝西、海南、廣東、四川、河北、江西、黑龍江、貴州爲三七分,雲南、山西、湖南和內蒙古爲二八分。

若各省參照貴州省改革方案明確增值稅在省、市、縣收入劃分比例,並按照省與市縣2:8的留成比例進行分配,以2022年各省財政決算數據爲基准,全國市縣基層預計將新增1100億財政資金,其中廣東新增超過440億稅收收入,其余四川、河北、江西、重慶也將超過100億。以上僅是對財政改革中關於增值稅分成比例變動的測算,並且僅限於增值稅省以下實際分成比例低於80%省份的討論。其他省以下財力分配機制的改革還涉及到個人所得稅、企業所得稅等共享稅種、非稅收入以及土地出讓金等,如果在全國範圍內推進省以下不同預算類別財政收入的分配機制改革,那么對於新增地方財力的效果是不言而喻的。

另一方面,構建化解地方債務長效機制的關鍵在於,激勵地方政府在完善自我管理的基礎上,不斷培育地方的經濟實力和財源根基,即建立地方經濟增長和財政收入增長的聯動機制,構建拉動消費、驅動投資和壯大財源之間的掛鉤機制:

一是逐步建立地方稅體系未來可期。當前我國稅收收入構成以中央稅、中央與地方共享稅爲主,純粹的地方稅種很少且在財政收入中的佔比較低。因此不利於調動地方在發展自身經濟和實現財政收入增長方面的積極性,也易造成地方在財力短缺的條件下引致新的債務風險。未來地方稅體系的建立可能有兩種模式,其一是直接設立新的地方稅種,比如現在正在廣泛討論或正在研究开徵的房地產稅、碳稅等稅種;其二是按照稅基覆蓋面大小、地域性特徵是否突出、稅源流動性的強弱以及是否容易徵收和管理,可以將現行稅種中的部分稅目進行切割,比如可以考慮將增值稅和消費稅中部分與地方經濟關聯性較強的稅目切割後進行合並,建立新的零售稅。

二是完善國有資本預算管理和上交機制的改革如火如荼。2024年1月,國務院發布了關於《進一步完善國有資本經營預算制度的意見》的文件,對擴大國有資本經營預算覆蓋範圍、健全國有企業收益上交機制和加強國有資本經營預算管理做了比較詳細的規定。未來通過進一步完善國有資本預算管理和上交機制,有利於加強地方政府對地方國有企業的經濟聯系,激勵地方政府對國有企業加強約束和管理,從而通過壯大國有資本進一步夯實地方財政實力。近年來“茅台化債”成爲了利用國有資本進行地方化債的經典案例,地方政府可以直接購進優質國有企業股權來注入盈利資產,也可以讓國有企業來參與投資地方政府主導的一些基建項目,或者讓國有企業中具有投資屬性的子公司來購买地方政府發行的固定收益類有價債券。

三是推動地方融資平台轉型勢在必行。長期以來融資平台是地方政府隱性債務產生的重要載體,其發行的融資產品債務關系復雜、期限結構混亂且隱蔽性強,使得地方融資平台舉債不易被全面監管和穿透式監管,因此融資平台成爲地方政府變相舉債或被違規擔保的“天然工廠”。未來推動地方融資平台轉型的核心就是要打破所謂的“城投信仰”,即打破地方城投公司發行的城投債不會發生違約以及能夠保持剛性兌付的傳統理念。應積極推動地方融資平台轉型,對於有經營性資產且運營能力較強的融資平台應向國有企業轉型,有利於消除這些地方融資平台在舉債過程中的信用加持和信用混同問題;對於運營能力較弱、風險隱患較大的融資平台,應剝離其政府融資職能,通過資產重組和接管方式控制其風險外溢。 

風險提示:

1)若穩增長政策落地效果不及預期,或房地產行業進一步下探,將制約財政收入的增長。

2)若地方債務風險進一步加大,或金融機構參與度過高,需警惕財政風險引發金融風險。

3)轉移支付的調整涉及中央與地方財政分配平衡,推動落地仍有阻力。

注:本文來自平安證券發布的《財稅體制改革:現狀、經驗與展望》,報告分析師:鐘正生 S1060520090001,

張璐 S1060522100001,常藝馨 S1060522080003


標題:財稅體制改革:現狀、經驗與展望

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