中國版“數字守門人”監管來了!對超大型平臺企業影響何在


隨著中國版的“數字守門人”制度的提出,超大型平臺企業將承擔更多的責任和義務。

29日市場監管總局釋出《網際網路平臺分類分級指南(徵求意見稿)》(下稱《分級指南》)與《網際網路平臺落實主體責任指南(徵求意見稿)》(下稱《責任指南》),兩個檔案共同確立了平臺分類分級的監管思路,將網際網路平臺分為超級平臺、大型平臺和中小平臺三類。

其中,具有“超大使用者規模、超廣業務種類、超高經濟體量和超強限制能力”的超級平臺被賦予了更大更多的平臺治理責任。根據《責任指南》,超大型平臺經營者應當遵守公平和非歧視原則,不得實施自我優待。

中國人民大學數字經濟跨學科交叉平臺首席專家李三希對第一財經表示,在中國平臺經濟高速發展的過程中,產生了一批具有較高市場份額的企業,這些企業或存在一些依靠當前的反壟斷法、反不正當競爭法難以有效解決的行為。“超級平臺”這一概念的提出,不僅在事前約束環節引導平臺企業落實合規義務,也在事後究責環節,迴應了反壟斷執法中“平臺支配地位”界定不清的難題,為相關部門監管制度的創新提供借鑑,並在發生平臺自我優待、資料壟斷等爭議性問題時引入了一種新的監管思路。

此前,歐盟、美國均為平臺分級制定了法律草案。在李三希看來,《責任指南》中賦予“超級平臺”更多主體責任的規制理念,與歐美的監管思路類似,相當於提出中國版的“數字守門人”制度。

“雖然,相較歐美的法律草案,中國的《責任指南》不是法律,不具備法律效力,但是執法和司法機關在實踐中會參考該指南,《責任指南》對相關平臺企業的約束力不容忽視。”李三希稱。

何謂“超級平臺”?

根據《分類指南》,對平臺進行分級,需要綜合考慮使用者規模、業務種類以及限制能力。

使用者規模即平臺在中國的年活躍使用者數量,業務種類即平臺分類涉及的平臺業務,限制能力即平臺具有的限制或阻礙商戶接觸消費者的能力。

據此,網際網路平臺分為超級平臺、大型平臺、中小平臺三級。超級平臺指同時具備超大使用者規模、超廣業務種類、超高經濟體量和超強限制能力的平臺。

其中,超大使用者規模,即平臺上年度在中國的年活躍使用者不低於5億;超廣業務種類,即平臺核心業務至少涉及兩類平臺業務,該業務涉及網路銷售、生活服務、社交娛樂、資訊資訊、金融服務、計算應用等六大方面;超高經濟體量,即平臺上年底市值(估值)不低於10000億人民幣;超強限制能力,即平臺具有超強的限制商戶接觸消費者(使用者)的能力。


華東政法大學競爭法研究中心執行主任鍾剛認為,這裡的“平臺”,是指一種大型的商業組織形態,或包含多個經營主體、涉及多個業務方向。故而,一旦某平臺被界定為“超級平臺”,其經營主體和業務方向都將受到相應約束。

“《分類指南》中對於超級平臺‘經濟體量’的約束,值得特別關注。”鍾剛告訴第一財經,“不低於10000億人民幣”更多的是一個估值上的概念。比如,一家平臺企業可能拆分部分業務板塊去上市,那麼沒有上市的部分或也是超級平臺一部分,在有高科技含量加持的背景下,其往往也具有較高的估值倍數。

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北京京師律師事務所反壟斷法律事務部主任杜廣普注意到,以市值或估值作為標準的“經濟體量”這一依據,出現在對於超級平臺的“分級方案”中,而在超級平臺的“分級依據”中,則缺少該條目,僅從平臺本身的角度提出了使用者規模、業務種類和限制能力三個分級依據。

“分級時,需要同時具備四個依據規定的相應條件,才能構成‘超級平臺’或‘大型平臺’。從這一點來看,實質上,起草者除了考慮平臺本身外,也考慮了‘背後’的平臺經營者(或稱平臺企業)。”杜廣普告訴第一財經。

為免生歧義,他建議,或可對分級標準部分做進一步優化,如將“平臺上年底市值(估值)”的表述改為“平臺經營者上年底市值(估值)”。

由於平臺業務是分類分級的標準,而承擔責任的則是平臺經營者,李三希指出,美團、阿里巴巴和騰訊等少數網際網路巨頭會受“超級平臺”相關責任的約束。

從平臺經營者的角度出發,北京大學法學院教授、北京大學電子商務法研究中心主任薛軍對第一財經分析稱,經營者所經營的是否屬於平臺型業務,是認定“超級平臺”的關鍵。比如,對於混業型的平臺企業,既經營第三方平臺業務,也有自營業務,那麼其作為電商平臺,如果普通商戶只有通過相關平臺才能接觸到使用者,平臺具有很強的控制能力時,那麼,這個平臺就要承擔“超級平臺”的責任。

清華大學國家戰略研究院研究員劉旭告訴第一財經,由於平臺經營者或涉及多項平臺型業務,而要落實“超級平臺”經營者的責任,應當參照其核心業務。比如,如果超級平臺既有電商業務也有云服務業務,那麼在平臺分類時,應該就這兩項業務分開計算使用者規模等,確立二者的平臺等級,並進行合規管理。

值得注意的是,《分類指南》中按照使用者規模、市值等劃定 “超級平臺”的思路,類似於美國以及德、法等歐盟成員國採納的“數字守門人責任”的概念。

比如,在歐盟的《數字市場法》((DigitalMarketsAct,簡稱DMA)草案中規定,當一個平臺具有強大經濟地位並在多個歐盟國家活躍,如過去三年在歐洲的營業額都不低於65億歐元或上一財年的市值不低於650億歐元;具有強大的中介地位,即活躍擁有4500萬月活使用者或10000以上的活躍商戶;在市場上擁有(或將擁有)穩定和持久的地位,則被認定為是“數字守門人”。

“《分類指南》相當於提出了中國式的‘數字守門人’概念,但考慮到不同地區平臺企業的規模的差異性,中國成規模的平臺企業相對較多,中國對於‘超級平臺’的認定標準比歐盟要高,比美國要低,處於折中水平。”李三希稱。

影響幾何?

按照“平臺越大,責任越大”的思路,《責任指南》中,對於不同型別平臺,提出了不同的主體責任。指南共有36條,其中前9條全部針對超大型平臺。根據《責任指南》,超大型平臺是指在中國的上年度年活躍使用者不低於5000萬、具有表現突出的主營業務、上年底市值(或估值)不低於1000億人民幣、具有較強的限制平臺內經營者接觸消費者(使用者)能力的平臺。這也即是說,超大型平臺包含《分級指南》中的大型平臺和超級平臺。

根據《責任指南》,超大型平臺經營者需滿足公平競爭示範、平等治理、開放生態、資料管理、內部治理、風險評估、風險防範、安全審計、促進創新9個方面合規要求。

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在開放生態方面,超大型平臺經營者應當在符合安全以及相關主體權益保障的前提下,推動其提供的服務與其他平臺經營者提供的服務具有互操作性。超大型平臺經營者沒有正當合理的理由,應當為符合條件的其他經營者和使用者獲取其提供的服務提供便利。

在平等治理方面,超大型平臺經營者應當遵守公平和非歧視原則。提供相關產品或服務時,平等對待平臺自身(或關聯企業)和平臺內經營者,不實施自我優待。

“自我優待”是平臺企業既作為線上市場的交易中介,又利用基礎市場中的主導地位,對自己在平臺上經營業務進行特別優待。而在現有法律框架內,這種行為並沒有被準確定義和明確規制。

“‘不得實行自我優待’‘開放生態’等規定,或將對超大型平臺企業現行的商業模式產生影響。”劉旭稱。

在他看來,“平等治理”意味著平臺經營者不應再遮蔽競爭對手,一方面,給己方關聯業務或者所投資的企業導流,另一方面,妨礙或差別對待競爭對手在自己平臺中的業務;“開放生態”則包括內容上的開放和交易場景上的開放。

薛軍指出,作為一部指南,《責任指南》對於超大型平臺經營者的規範模式上體現出引導性、彈性,在表述上注意留有餘地。比如《責任指南》中用“引領”一詞來表述具有規模、資料、技術等優勢的超大型平臺經營者,應當發揮的公平競爭示範作用。

“採用指南的形式,其目的在於,把超大型平臺經營者可能存在的公平競爭方面涉及的問題(例如自我優待)明確地給點出來,並提醒平臺去注意。這在某種程度上,也預示了超大型平臺(經營者)在以後所需要面臨的合規經營的主要方向。”薛軍稱。

杜廣普也認為,《責任指南》體現了監管機構的關注重點和監管思路,從目前及未來長期來看,超大型平臺都將成為監管機構的重點監管物件。

除了明確對於超大型平臺經營者“事前監管”思路、賦予其合規管理的責任外,李三希認為,《責任指南》還提供了“事後究責”的指導性意見,有助於相關部門按類識別平臺經營者的行為,在傳統的法律工具難以起到規制效果時,及時採取監管措施。

根據《責任指南》,為配合執法,網際網路平臺經營者以及其他經營者應當依法儲存經營過程中所產生的各個環節的資料。

當前,歐盟、美國相繼為分級後平臺治理提出或設計不同制度約束,鍾剛表示,在此背景下,中國提出本土化的“數字守門人”,就是希望中國的超大型平臺企業在合規管理的前提下,能在走出國門後的國際競爭中,適應歐美的監管並佔有優勢。

“雖然《責任指南》僅是一個行業監管規則,其約束力相對較弱。但這一形式可能是現階段較為適合中國國情的選擇,即希望通過用‘超級平臺’這個概念引導、督促相關平臺落實主體責任。業界對指南的最終頒佈和實施充滿期待。”鍾剛稱。

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